A Controladoria-Geral da União (CGU) identificou, em auditoria, que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) ignorou alertas da Procuradoria Federal Especializada (PFE), da Dataprev e de outras fontes de análise técnicas sobre riscos nos descontos de mensalidades associativas em aposentadorias e pensões.
A Controladoria destacou a “não adoção” do órgão referente a medidas para diminuir riscos apontados em diversas fases dos processos dos Acordos de Cooperação Técnica (ACTs). Segundo o documento, isso aconteceu mesmo diante do acesso a informações oriundas de diferentes fontes e que sinalizavam a possibilidade de descontos irregulares.
“Destaca-se a não adoção, por parte da alta administração do Instituto, de medidas efetivas e tempestivas com vistas a mitigar os riscos apontados em todas as etapas do processo, seja no momento da celebração dos ACT, por meio de apontamentos destacados em análises técnicas da PFE [Procuradoria Federal Especializada], ou na etapa de acompanhamento da execução desses instrumentos, ao dispor de acesso a informações oriundas de diferentes fontes e que sinalizavam a ocorrência da implementação de descontos de forma irregular, ou a partir dos apontamentos de riscos feitos pelos órgãos de controle”, afirmou a Controladoria.
Nessa esteira, a CGU sinalizou uma fragilidade dos controles adotados pelo INSS, os quais definiu como “meramente formais”.
A CGU aponta ainda que, de forma contrária e em meio a alertas, o órgão chegou a flexibilizar procedimentos, a exemplo da possibilidade ofertada pelo órgão da utilização de solução própria de biometria pelas empresas, “ignorando manifestação da Dataprev” de que tais soluções apresentadas pelas associações não atingiam os requisitos necessários.
O resultado, segundo a CGU, foi que o INSS agiu “assumindo o risco de as entidades realizarem averbações sem a devida autorização dos beneficiários”.
Os ACTs firmados entre entidades associativas e o INSS estão no centro das investigações da operação Sem Desconto, que investiga descontos irregulares das aposentadorias de beneficiários do Instituto.
Foi por meio desses acordos que as entidades puderam descontar volumosos montantes dos aposentados e pensionistas por meio de fraudes em contratos, cujo mecanismo segue sob investigação. Depois da operação, em abril, os acordos foram suspensos.
Alertas ignorados
As advertências, segundo consta na auditoria, se acumularam, mas não foram levadas em conta pela alta administração do INSS.
Um dos exemplos é um parecer da PFE, de dezembro de 2023, em que foi feito o alerta que o INSS vinha sendo chamado a responder por danos em ações judiciais decorrentes de descontos de valores referentes a mensalidades de associações alegadamente não autorizadas ou mesmo diversas do que efetivamente foi autorizado pelo beneficiário.
Na oportunidade, a Procuradoria afirmou que “em razão de tal contexto, afigura-se de todo recomendável que a Administração passe a apreciar mais acuradamente a legalidade da constituição de associações que busquem parcerias com o INSS para esse e outros fins”.
O aviso, contudo, não parece ter sido considerado, segundo a CGU, “haja vista que não implicaram em alteração perceptível de fluxos e de procedimentos relacionados à formalização e ao acompanhamento dos ACT firmados pelo INSS para a operacionalização de descontos de mensalidade associativa em folha de pagamento”.
Em outro episódio citado na auditoria, a Dataprev também havia manifestado que soluções alternativas de biometria para aprovação de descontos adotadas pelas entidades “não satisfaziam os requisitos necessários”. Mesmo assim, o INSS autorizou que entidades utilizassem sistemas próprios para validar filiações, ampliando os riscos de fraudes.
O relatório destaca ainda que áreas técnicas do INSS apontaram inconsistências em listas de associados antes da assinatura de acordos.
Em um caso, em manifestação da equipe técnica, verificou-se que “alguns beneficiários listados possuíam seus benefícios mantidos em Unidades da Federação distintas do estado em que a interessada está sediada” e que havia “segurados listados já vinculados a outras entidades acordantes e com descontos de mensalidade associativa ativos em seus benefícios”.
A situação, para o quadro técnico, acabou levantando dúvidas quanto à autenticidade da filiação dos 19.887 beneficiários ligados à associação analisada.
Apesar da constatação, o ACT foi autorizado e publicado no Diário Oficial sob o argumento de que dupla filiação não seria “óbice para a assinatura do acordo”, visto que um beneficiário do INSS pode estar filiado em várias entidades e pagando suas mensalidades de outras formas. Tal acordo foi rescindido pelo INSS em abril de 2025, após a deflagração da operação Sem Desconto.
Falhas na celebração de acordos
A CGU também aponta falhas do INSS quanto ao monitoramento dos ACTs firmados, definindo que tais procedimentos de avaliação quanto ao objeto acordado teriam sido realizados de forma inadequada. Um dos motivos para tal afirmação era o órgão não utilizava de forma estruturada informações do próprio INSS e do Datavaprev que sinalizavam problemas nos acordos.
Para a CGU, isso impossibilita “a adoção de medidas que poderiam mitigar, de forma tempestiva, inclusões indevidas de descontos de mensalidades associativas na folha de pagamento de aposentados e pensionistas”.
Segundo o órgão de controle, ainda em 2022, houve manifestação por parte do Coordenador-Geral de Pagamento de Benefícios do órgão justificando que a falta de ações fiscalizatórias naquele ano decorria da falta de servidores.
Contudo, a Controladoria ressalta que naquele ano foram firmados 12 novos ACTs, cujos processos exigiriam processos semelhantes ou superiores de fiscalização dado o voluma de documentos exigidos.
Tais medidas evidenciam para a CGU a “priorização de processos de formalização de ACT em detrimento daqueles de acompanhamento e fiscalização dos acordos firmados”.
“Apesar dos diversos alertas da área jurídica da Autarquia, e de apontamentos realizados por órgãos de controle – Controladoria-Geral da União e Tribunal de Contas da União, além de registros efetuados pela Auditoria-Geral do INSS, a alta administração do Instituto não estabeleceu controles internos proporcionais aos riscos apontados, em especial em relação aos procedimentos de celebração de ACT, tampouco adotou providências para a revisão de seus atos, de modo a conferir maior segurança aos Acordos celebrados, considerando os interesses dos beneficiários do INSS”, conclui a CGU.
Diante do cenário verificado após a auditoria, a CGU fez uma série de recomendações ao INSS. Uma delas é justamente rever se o modelo de ACTs como instrumento de parceria é de fato o melhor a ser utilizado, haja vista o repasse de dinheiro do INSS para as entidades.
Além disso, também sugeriu a reavaliação da habilitação das entidades que já possuem ACTs, além de revalidar todas as autorizações de descontos utilizando a ferramenta desenvolvida pela Dataprev, cancelando os descontos que não tiverem esta revalidação.
Defesa
Durante a auditoria, o INSS foi consultado pela CGU, afirmando que já possuía diversas medidas de melhoria quanto aos ACTs sendo implementadas com o objetivo de sanar irregularidades, além de ressarcir os beneficiários que foram afetados pelos descontos indevidos.
Segundo consta no relatório da Controladoria, em resposta, o INSS já havia afirmado que deu início a um processo institucional de revisão e robustecimento dos fluxos e controles dos descontos associativos no sentido do aperfeiçoamento da gestão.
O INSS também destacou que orientou os segurados quanto à verificação de possíveis descontos de mensalidade associativa por meio do extrato de benefícios. Caso fosse identificado algum desconto não autorizado, informou que seria possível solicitar o imediato bloqueio dos descontos.
“Assim, verifica-se que, no âmbito do INSS, em meio ao recebimento de recomendações e/ou determinações de controle da CGU e do Tribunal de Contas da União (TCU), a Autarquia já vinha adotando medidas iniciais voltadas ao aprimoramento da situação”, afirma.
Um dos exemplos que vêm sendo trabalhados, segundo o INSS, é a implementação de uma ferramenta, juntamente com a Dataprev, que exija a confirmação, via MEU INSS, do termo de adesão aos descontos.
O INSS afirmou ainda que não há previsão de celebração de novos ACTs ou mesmo restabelecimento dos acordos suspensos, e nem de quais serão os termos que serão abordados para formalizar os acordos.
O órgão também ressalta que só deve voltar a celebrar novos acordos após a conclusão das apurações em curso, “especialmente no que respeita ao ressarcimento aos beneficiários lesados. Não haverá restabelecimento a entidades que causam prejuízos aos beneficiários e ao INSS”.
O INSS também cita a implementação de uma série de procedimentos de apuração de irregularidades nos ACTs, além de providências adotadas em caráter disciplinar, além da instauração de 12 Processos Administrativos de Responsabilização (PARs), posteriormente avocados pela CGU.
“Está em curso, na Corregedoria do INSS, Processo Administrativo Disciplinar instaurado em face dos servidores desta Autarquia, destacando que os servidores envolvidos foram preventivamente afastados”, afirmou.
Por fim, concluiu ressaltando o fato de que as devoluções aos aposentados e pensionistas que tiveram seus benefícios descontados irregularmente já começaram, cujo primeiro pagamento foi em julho deste ano.